Местное самоуправление

Сообщение **Stio** » 20 янв 2019, 22:42

ЧТО ДЕЛАТЬ? 20 января 2019 г.

ШКОЛА: БЕРИ ПРИМЕР С ФИНЛЯНДИИ
15 ЯНВАРЯ 2019, ПЕТР ФИЛИППОВ

Международные сравнительные исследования образовательных достижений учащихся регулярно выводят Финляндию в мировые лидеры по уровню среднего образования. Финские учащиеся особенно умело находят нужную информацию, критически оценивают ее и последовательно излагают свои суждения. Легко обращаются с различными текстами, анализируют и размышляют, любят читать, применяют эффективные стратегии чтения. Грамотные. Показывают умение решать сложные математические задачи, требующие развитого мышления. Демонстрируют способность объяснять природные явления, представлять доказательства, обоснованные выводы, сопоставлять точки зрения, и главное — применять полученные знания в жизни.

Финляндия — маленькая страна, не богатая природными ресурсами, может конкурировать в глобальной экономике только за счет своего превосходства в области знаний и образования. Ставилась цель создать такую систему, которая обеспечила бы каждому ученику равные возможности получить базовое образование независимо от его способностей, места жительства, языка и обеспеченности родителей.

Известно, что на уровень школьного образования сильно влияет разница в уровне доходов населения. В Финляндии она одна из самых низких в мире. По данным ОЭСР 2009-2012 годов, соотношение доходов 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных граждан в Финляндии — 5,4. Для сравнения: в России — 16,4, в Китае — 17,6.

Школьное образование тесно связано и с направлением государственной политики. Три составляющие сформировали модель «государства всеобщего благосостояния» в Финляндии: цели экономического роста, соблюдение прав граждан и рост их благосостояния. Социальное равноправие, производительный труд, уровень жизни и народовластие тесно связаны между собой. В Финляндии за результаты политики отвечают и депутаты, и чиновники, и простые граждане. Так, например, в парламентский Комитет будущего входят не только депутаты, но и представители государственного и частного секторов, а также представители заинтересованных групп граждан. Диалог между руководителями частных предприятий и представителями государственной системы образования помог пониманию того, что действительно важно для построения экономики, основанной на знаниях.

Несколько слов о характере финнов. Соблюдение законов, исполнительность, надежность, безопасность — проявления негласного общего договора между ними. Случаи нарушения закона обсуждаются всенародно и особенно заметны на общем законопослушном фоне. Финны доверяют полиции, суду, чиновникам, ученым, учителям. Никто не пытается проехать по встречной полосе или влезть между ранее прибывшими машинами. Ни в коем случае нельзя нарушать очередь, давать взятки, предлагать откаты, нарушать законы природы. Уже много лет в мировых рейтингах Финляндия признается наименее коррумпированной страной.

При этом финны уверены: чтобы что-то изменить, нужно действовать. Финны решительны и свое мнение отстаивают твердо. Те, кто полагает, что через очередные выборы они пока не смогут повлиять на происходящее в стране, привлекают внимание к своим предложениям и требованиям, участвуя в демонстрациях или акциях протеста. Запретить их властям даже не приходит в голову. Отметим, что при принятии решений приоритетными являются права человека и экологические вопросы.

Честность финнов неотделима от гражданской законопослушности. Закон есть закон. Его надо выполнять! Если финн обещает что-либо, он сдержит слово, даже если давал обещание в сауне. Они не склонны разговаривать попусту.

Людей, выставляющих роскошь напоказ, большинство финнов осуждает. В то же время финны проявляют повышенный интерес к ежегодно публикуемым спискам крупнейших налогоплательщиков.

У финнов повышенное чувство общей ответственности не только за свою жизнь, но и за жизни других. Забота о благополучии детей начинается еще до их рождения и продолжается до тех пор, пока они не станут взрослыми. Пример: ясли и детские сады в Финляндии гарантированы всем детям дошкольного возраста.

Как часть демократии в Финляндии укоренилась концепция меритократии, когда положение человека в обществе зависит не от того, кто у него родители, а от личных достижений. При таком подходе ключевым стала равная для всех возможность получения образования.

Характерно сочетание демократичности и порядка, в том числе в школах. Дети сами выбирают ученические советы. Они с ранних лет чувствуют себя не винтиками или пешками, а полноправными членами общества, привыкая к свободе, сочетающейся с ответственностью.

При таком национальном характере в обществе сложилось представление, каким должно быть школьное образование — «хорошая система базовых школ для каждого ребенка, финансируемых государством и управляемых на местах». Финны воспринимают образование как общее благо. Еще на ранних этапах реформирования системы образования они решили, что успех определяется характером преподавания, а не стандартами, методами оценивания успеваемости или альтернативными программами обучения.

Благодаря доверию между руководством системы образования и школами реформы стали делом самих учителей. «Образованную нацию нельзя создать насильно», «нужно прислушиваться к учителям и ученикам, для движения вперед требуется активное сотрудничество с ними».

Финские учителя обладают большой свободой в разработке методов преподавания, а центральные власти практически не вмешиваются в повседневную жизнь школ и учебные программы. Хотя программа образования в стране единая, но представляет собой только общие рекомендации. Каждый педагог использует тот метод обучения, который считает подходящим. Нет диктата бюрократии, нет даже министерства образования и регионального начальства.

Финны сообща выработали принципы школьного образования и строго придерживаются их. Вот они:

Равенство школ. Нет элитных и простых, сильных и слабых школ. В самой крупной школе учатся 960 учеников, в самой маленькой — 11. Все имеют одинаковое оборудование, возможности и пропорциональное финансирование. Почти все школы — государственные, есть десяток частно-государственных. Разница — кроме того, что родители вносят частичную оплату, в повышенных требованиях к ученикам. Как правило, это своеобразные педагогические лаборатории, следующие выбранной педагогике (Монтессори, Френе, Штайнера, Мортана и Вальдорфская школы). К частным относятся и учреждения с преподаванием на английском, немецком, французском языках.

Равенство всех предметов. Углубленное изучение одних предметов в ущерб другим не приветствуется. Математика не считается важнее географии или искусства. Наоборот, единственным исключением для создания классов с одаренными детьми могут быть склонности к рисованию, музыке и спорту.

Равенство учеников. Финны не разделяют детей на разные классы в зависимости от их способностей и финансовых возможностей родителей. Одаренные дети и дети с дефицитом умственных способностей, которые считаются «особенными», учатся вместе со всеми. В общем коллективе обучаются и дети в инвалидных колясках. Финны максимально интегрируют в общество тех, кому требуется особое отношение. Нет «плохих» и «хороших» учеников, сравнивать учеников друг с другом запрещено. Правда, сами финны признали, что «демократичный подход и натаскивание слабых неблагоприятно сказываются на способных учениках», и пытаются найти выход. В школах нормой считается уважительное отношение к ученикам.

Детям с первого класса объясняют их права, в том числе право «жаловаться» на взрослых социальным работникам. Это стимулирует родителей к пониманию, что их ребенок — самостоятельная личность, обижать которую запрещено и словом, и ремнем.

Равенство родителей. Учителям нельзя задавать детям вопросы, связанные с местом работы, статусом и уровнем дохода их родителей. От родителей никакой специальной подготовки к школе не требуется. «Все хорошо, ваш ребенок замечательный», — говорят всем. Единственное, о чем заботятся, — достаточно ли времени проводят вместе ребенок и родители. Родители не должны заниматься с детьми уроками, педагоги рекомендуют вместо этого семейный поход в музей, лес или бассейн.

Равенство учителей. Нет «любимых» и «ненавистных» учителей. Учителя тоже не выделяют «любимчиков». Любые «отклонения от гармонии» чреваты расторжением контракта с таким учителем. Финские учителя должны лишь выполнять свою работу наставника. Все они одинаково важны — «физики», «лирики», учителя труда и физкультуры. В Финляндии учителей уважают, но не боготворят, не заваливают цветами на праздники, к ним редко ходят в гости после окончания школы. Финский учитель — скорее товарищ, помощник, эксперт.

Обучение «у доски» не практикуется, детей не вызывают пересказывать материал. Учитель коротко задает общий тон уроку, затем ходит между учениками, помогая им и контролируя выполнение заданий. Этим же занимается и помощник учителя (есть такая должность в финской школе). В тетрадях можно писать карандашом и стирать сколько угодно. Мало того, и учитель может проверить задание карандашом.

Почет, уважение, высокий статус учителей и повышенное внимание к их подготовке. В Финляндии учителя — элита. Их социальный статус находится на уровне докторов и юристов. Подготовка финских педагогов включает множество курсов по методам преподавания и исследовательский компонент — будущие учителя самостоятельно разрабатывают новые методики, а затем в течение года проверяют их на практике в школах, сотрудничающих с университетом. В этих «университетских» школах тестируются инновационные педагогические практики. Освоение методологии исследований позволяет учителям развивать исследовательские навыки у своих подопечных.

Во время практики будущие учителя работают в группах, совместно планируют занятия, а затем оценивают результаты. В будущем они будут строить собственные уроки по аналогичной схеме. Для финских учеников работа над групповыми проектами и самостоятельная их оценка — обычная практика. Особый акцент при подготовке педагогов делается на том, как варьировать методики преподавания в зависимости от способностей и потребностей учеников. Педагоги учатся работать с учениками с особыми потребностями (например, с инвалидами). Большинство финских педагогов имеет две магистерские степени: одну в области педагогики, другую в области своей специализации.

Не соперничество школ и учителей, а сотрудничество. Конкуренция между школами, недостаточная автономность учебных заведений, постоянное тестирование учеников ради того, чтобы родители знали, какая школа лучше, губительны для образования. Если школы ориентированы на бизнес, а не на производство касающихся всех общественных благ, директора, как предприниматели, конкурируют друг с другом, при помощи одинаковых тестов хотят заполучить самых эффективных учеников. Когда образование подчиняют правилам экономики, выживают сильнейшие, а разрыв между преуспевающими и последними школами углубляется. В результате увеличивается количество частных школ, снижается уровень подготовки в других школах. В Финляндии реализовали противоположную идею: создали максимально равные условия для всех и избегающее конкуренции основное образование. И дали больше свободы школам и муниципалитетам.

Не получение учениками высоких баллов по тестам, а воспитание думающих, деятельных, творческих личностей. В стране принята 10-балльная система, но до 7-го класса применяется словесная оценка (посредственно, удовлетворительно, хорошо, отлично). С 1-го по 3-й класс оценки отсутствуют. Все школы подключены к государственной электронной системе Wilma — электронный дневник, к которому родители получают личный код доступа. Педагоги выставляют оценки, записывают пропуски, информируют о жизни ребенка в школе. Психолог, социальный работник, «учитель будущего», фельдшер тоже оставляют там нужную родителям информацию. Оценки в финской школе не имеют зловещей окраски и требуются только для самого ученика, для его мотивации в достижении поставленной цели и самопроверки. Они никак не отражаются на репутации учителя и школы, не портят районные показатели.

Каждый преподаватель самостоятельно разрабатывает систему тестирования для своих подопечных. Преподаватель отмечает, что у ученика получилось хорошо, а над какими навыками и знаниями стоит поработать, как это лучше сделать. Любой тест ученик может пересдать, предварительно разобравшись в материале под руководством учителя. Поскольку в финских школах нет стандартных оценок, там нет и деления на «отличников» и «двоечников», учеников не сравнивают друг с другом. Если финский ученик чего-то не понимает, учитель не отделывается от него плохой оценкой, а проводит дополнительные занятия. Цель финской школы — не оценить, а научить ребенка.

Нет в Финляндии и рейтинга школ, в соответствии с которым одни школы считаются хорошими, а другие плохими. Учителей не награждают за выдающиеся успехи их учеников по сравнению с другими детьми и не делают им выговоры за то, что дети написали «окружную контрольную» хуже, чем ребята из соседней школы.

Финские дети не вскрикивают по ночам от нервного перенапряжения, не мечтают поскорее вырасти, не испытывают ненависти к школе, не терзают себя и всю семью, готовясь к очередным экзаменам. Спокойные, рассудительные и счастливые, они читают книжки, легко смотрят фильмы без перевода на финский язык, играют в компьютерные игры, гоняют на роликах, велосипедах, сочиняют музыку, театральные пьесы, поют. Они радуются жизни. И между всем этим успевают еще и учиться.

Бесплатность. Кроме самого обучения, все дети бесплатно получают учебники, канцелярские принадлежности, калькуляторы, ноутбуки-планшетники и даже тапочки для бассейна и полотенца. Бесплатны экскурсии, музеи и вся внеклассная деятельность, школьный микроавтобус, который забирает и возвращает ребенка, если ближайшая школа находится дальше двух километров. Бесплатны качественные обеды. На сайте школы размещается меню на месяц, ребенок заказывает, что он хочет из предложенного, на его школьной странице в Интернете есть «корзина». Меню учитывает предпочтения ребенка, диеты, есть и вегетарианская кухня. Сборы денег с родителей на любые цели запрещены.

Индивидуальность. Для каждого ребенка составляется индивидуальный план обучения и развития. Это касается содержания используемых учебников, упражнений, количества классных и домашних заданий и отводимого на них времени, а также преподаваемого материала: от одних требуется более подробное изложение, от других — кратко о главном. На уроке в одном и том же классе дети выполняют упражнения разной сложности. И оцениваются они согласно персональному уровню. Если ребенок отлично выполнил «свое» упражнение начальной сложности, получит «отлично». Завтра дадут уровень выше, не справится — снова получит задание попроще.

В финских школах наряду с обычным обучением есть:

– поддерживающее обучение слабых учеников (чем в России занимаются частные репетиторы). В Финляндии репетиторство отсутствует, учителя добровольно дополнительно занимаются с учеником во время урока или после него;

– коррекционное обучение связано с непониманием неродного финского языка, на котором ведется обучение, сложностями с запоминанием, с математическими навыками, с асоциальным поведением некоторых детей. Коррекционное обучение ведется в малых группах или индивидуально.

Практичность. Финны говорят: «Либо мы готовим детей к жизни, либо — к экзаменам. Мы выбираем первое». Поэтому экзаменов в финских школах нет. Контрольные и промежуточные тесты — на усмотрение учителя. Существует только один обязательный стандартный тест по окончании средней общеобразовательной школы. Учителя не пекутся об его результатах, ни перед кем за него не отчитываются и детей специально не готовят (что есть, то и хорошо). В школе преподают многое из того, что понадобится в жизни. Ученики с детства знают, что такое портфолио, контракт, банковская карта. Умеют высчитать процент налога на полученное наследство или доходы, цену товара после нескольких скидок, создать сайт-визитку, изобразить «розу ветров» на данной местности.

Добровольность. Учится тот, кто хочет учиться. Педагоги стараются привлечь внимание ученика. Если у него отсутствует интерес или способности к учебе, то сориентируют на практически полезную в будущем «несложную» профессию. Не всем строить самолеты, кто-то должен хорошо водить автобусы. Финны видят задачу средней школы также в том, чтобы выявить, стоит ли данному подростку продолжать обучение в лицее или достаточно минимального уровня знаний, кому полезнее пойти в профессиональное училище. Оба пути одинаково ценятся. Штатный «учитель будущего» выявляет склонности ребенка, беседуя с ним и используя специальные тесты.

Самостоятельность. Финны полагают, что школа должна научить ребенка главному — будущей самостоятельной успешной жизни. Поэтому учат размышлять и самим получать знания. Важны не заученные формулы, а умение пользоваться справочником, текстом, Интернетом, калькулятором, то есть привлекать нужные ресурсы к решению текущих проблем. Учителя не вмешиваются в конфликты учеников, предоставляя им возможность подготовиться к жизненным ситуациям всесторонне, развить умение постоять за себя.

________________________________
Источники обзора прессы: материалы авторов: Паси Сальберга. Натальи Киреевой, Романа Шатса, Татьяны Михайловской.

Ссылка: http://www.ej.ru/?a=note&id=33317

Сообщение **Stio** » 13 фев 2019, 23:47

САМОУПРАВЛЕНИЕ 14 февраля 2019 г.

БРИТАНСКАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

11 ФЕВРАЛЯ 2019, ПЕТР ФИЛИППОВ
Дайджест по материалам прессы

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако — как и в случае с романской системой — правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества — к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества — к современному демократическому государству.

Наиболее заметной особенностью организации местного управления в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся с значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления. Даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления, различны: в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях — выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.

Вместе с тем, организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.

Правовая база

У Соединенного Королевства нет письменной конституции — следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления. И в самой Великобритании, и за ее пределами было широко распространено мнение, согласно которому функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Однако опыт 1980-1990 гг. показал, что если это и так, то к местному управлению такая трактовка неприменима. Финансовые реформы правительства Маргарет Тэтчер, перевернувшие традиционную организацию деятельности местной власти, показали, что в отсутствие конституционного регулирования органы местного управления беззащитны перед решительно настроенным премьер-министром. Иными словами, с формально-правовой точки зрения местное управление в Соединенном Королевстве не обладает никакими гарантиями в условиях абсолютного суверенитета Парламента.

Тем не менее, обширная правовая традиция существует и определяет основные характеристики местных органов власти. Эта традиция формируется из нормативных актов, в том числе насчитывающих столетия, и из судебных прецедентов, играющих особенно важную роль.

В качестве одной из составляющих традиция включает в себя и правовую незащищенность местных органов власти от центра. Единственным обладателем суверенитета является Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Следовательно, Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Это относится как к исполнительной власти, так и к органам местного управления. Более того, Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента. Именно с этим связана легкость, с которой британский законодатель ликвидирует и создает уровни местного управления, перераспределяет полномочия и т.д. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые эксплицитно разрешены им законом; то, что не разрешено — запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни — ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность.

Парадоксальным следствием является практическое отсутствие института обязательных полномочий. Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность — добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках.

Столь абсолютное верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление — государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами. Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.

Дополняется все это тем, что в британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления: советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им Парламентом не тех же основаниях, что и любой другой административной структуре. Вместе с тем, отдельные специализированные функции всегда могут быть переданы специальному органу, не связанному с классическими органами местного управления.

Идея местного сообщества как самостоятельного естественного образования, обладающего своими правами, бродит в умах некоторых английских теоретиков, но не находит никакого отражения в действующем праве. Право признает, что у жителей города или графства есть общие интересы, что они составляют некоторую общность, но это прежде всего общность потребителей. В отличие от континентальной Европы юридическим лицом, которое наделено полномочиями по местному управлению, является не сообщество, а совет.

Органы самоуправления

Структура органов местного самоуправления в Соединенном Королевстве достаточно однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований; одни и те же принципы действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. Кроме того, необходимо учитывать несовпадение наименований и статусов, во многом связанное с территориальной реформой 1990 гг.: в одной только Англии существуют 1) графства с полномочиями дореформенных графств (юридический статус — графства), 2) унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус — графства), 3) округа с дореформенными полномочиями (юридический статус — округа), 4) унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус — округа), 5) города, обладающие статусом округов — унитарных или дореформенных, 6) городские округа. Мы рассматриваем лишь общие черты.

Графства, округа, унитарные образования

На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы — советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:

1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;

2) совет может обновляться наполовину каждые два года;

3) совет может обновляться по третям каждый год.

Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды. По всей стране выборы проходят одновременно, как правило в начале мая.

В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г. (с последующими изменениями), согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы. Этим законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 1998 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.

В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) — это советники, а одна треть — нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные (статутарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками.

В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:

- ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);

- осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).

Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статутарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Комиссии обязаны информировать совет обо всех сферах своей деятельности. Законодательство запрещает делегировать комиссиям полномочия, касающиеся таких вопросов, как финансовые займы или определение уровня местных налогов. По этим вопросам они могут дать совету только необходимые консультации, а также контролировать финансовую деятельность должностных лиц.

Численный состав комиссий может весьма различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в области экономики, финансов, юриспруденции и т.д.

Кооптация таких членов имеет как преимущества, так и недостатки. Преимущества состоят в обеспечении объективной экспертизы, разносторонних подходов к анализу рассматриваемых проблем; кроме того, беспартийность кооптируемых членов комиссий позволяет смягчать влияние в комиссии лидера какой-либо политической партии. Недостатки кооптации заключаются в ослаблении демократического характера процедуры образования комиссий, а также в отсутствии связи кооптируемых с местным населением.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в т.ч. глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).

Значительную часть работы советов составляет утверждение актов комиссий, обсуждение их отчетов, анализ деятельности комиссий и выработка рекомендаций по ее улучшению. Руководит советом председатель (мэр — mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Схема этой классической для Великобритании системы комитетов приведена ниже.

Главный администратор (chief executive) — глава местной администрации — под своим руководством объединяет работу всех отделов. Как и другие местные служащие, он назначается на должность советом. В органах графств он иногда имеет и свой собственный отдел, аппарат которого поддерживает связь с отраслевыми отделами, местными советниками и комиссиями. В отличие от высших должностных лиц местной администрации во многих других странах формально главный администратор не является главой исполнительной власти — все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти, объединенных в этом органе. Что же касается реального положения дел, то ситуация может сильно варьироваться от одного сообщества к другому. В некоторых городах (округах, графствах и т.д.) действует классическая британская система комитетов, описанная выше: и представительная, и исполнительная власть осуществляются советом — непосредственно и через комитеты, а администратор выполняет лишь технические функции. Более того, до 1970 гг. во многих, а сегодня — в некоторых местных сообществах, такая должность не существует вовсе. Другая крайность, также встречающаяся в Великобритании — главный администратор, который фактически возглавляет исполнительную власть сообщества. В этом случае ему подчиняется особый административный орган, объединяющий директоров всех служб местной администрации, а совет фактически отказывается от непосредственного руководства исполнительной властью. Между этими двумя вариантами существует огромное количество промежуточных форм взаимоотношений между советом и администрацией.

Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформы структур местного управления. По закону о местном управлении 2000 г. (его реализация только начинается) все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительной власти (ст.11 закона):

1) система мэр и кабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);

2) система лидер и кабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

3) система мэр и управляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

Во всех случаях мэр или лидер может одновременно быть председателем совета, но может и не являться им. Полномочия исполнительного органа сводятся к руководству администрацией и выполнению решений совета и его комитетов, однако закон относит к компетенции исполнительного органа и все другие полномочия местных органов, не отнесенные законодательством к ведению совета. Кроме того, закон предусматривает возможность прямых выборов других должностных лиц. Выбор варианта должен определяться советом по согласованию с государственным секретарем (министром) по вопросам окружающей среды и регионов — в полном соответствии с классической схемой частного законодательства. Наконец, по запросу советов небольших городов или округов, входящих в состав графства, министр может разрешить этим советам не создавать исполнительный орган либо создать его иначе, чем это предусмотрено законом. Учитывая это положение, невозможно предсказать, насколько будет распространена на практике новая система.

Местные финансы

Финансы органов местного управления составляют важную часть общенациональной финансовой системы, хотя они и выступают как ее обособленное звено. В 1988 г., например, местные органы власти израсходовали 45 млрд фунтов ст., что составило 25% внутреннего валового продукта страны. Финансовые средства местных органов с 50-х годов XX в. растут в основном за счет правительственных субсидий и увеличения долга правительственным органам и различным корпорациям.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет местных налогов. В Соединенном Королевстве не существует специальных налогов для разных территориальных сообществ: и графства, и округа, и новые унитарные образования собирают одни и те же налоги. За два последних десятилетия местные налоги несколько раз реформировались, что послужило основанием для серьезных политических проблем в стране. Традиционный налог на жилище (domestic rate) был заменен в 1989-1990 гг. на местный налог (community charge), тут же прозванный подушным налогом (poll tax), поскольку одна и та же сумма выплачивалась каждым взрослым, проживающим на территории местного сообщества. Введение подушного налога стало своего рода национальным скандалом: протесты местных советов, жителей, оппозиции, кампания в прессе привели к тому, что в 1993 г. налог был заменен на новый местный налог (council tax). Как и два предыдущих, новый налог фактически является налогом на проживание. Он уплачивается каждым взрослым жителем местного сообщества. Базой налогообложения является стоимость недвижимости, используемой как жилье. Вся недвижимость разделена на восемь категорий, в зависимости от которых и определяется размер налога на конкретное жилое помещение. Вместе с тем, играет роль и количество проживающих: если в данном жилье проживает лишь один человек, ему предоставляется 25-процентное снижение общей суммы.

Налог на нежилые помещения (non domestic rate) до 1989-1990 гг. самостоятельно собирался и устанавливался местными советами. В соответствии с биллем о местных финансах, вводившим и подушный налог, распределение налога на нежилые помещения стало централизованным: он собирается в специальный фонд, из которого распределяется правительством между местными сообществами в зависимости от потребностей и фискальной базы последних. Таким образом, местный налог используется в целях выравнивая доходов сообществ, занимая среднее положение между налогом и правительственной субсидией. Кроме этого местные советы могут собирать сборы за потребление и плату за оказанные услуги, а также брать кредиты — обращение местного совета за кредитом вступает в силу лишь после утверждения его министром по делам местного управления.

Правительственные трансферты предоставляются в двух основных формах, не считая перераспределения налога на нежилые помещения: единые дотации и специфические субсидии. В целом эта помощь направлена на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников. Этот критерий используется прежде всего при формировании основной дотации: гранта поддержки доходов (Revenue Support Grant). Правительство определяет для каждого сообщества предпочтительный уровень расходов на грядущий бюджетный год. При этом принимается в расчет средняя (предпочтительная) ставка местного налога как основного источника доходов. Возникающая между высчитанными таким образом доходами и расходами разница и покрывается грантом поддержки доходов. Наряду с правом устанавливать законодательно пределы налоговых ставок правительственный грант является серьезным способом влиять на местную бюджетную политику. По данным на 1992 г., 84% расходов местных советов покрывались правительственными дотациями и субсидиями [Warburton, 341]. Это свидетельствует о значительной финансовой централизации: до финансовых реформ местные сообщества получали от 35 до 50% доходов за счет независимых источников, прежде всего налоговых поступлений. Эта тенденция частично приостановлена лейбористским правительством: в 2000 г. около 75% средств местных бюджетов формируется за счет правительственных трансфертов, тогда как собственные доходы составляют 25%.

Сотрудничество органов самоуправления

Традиционно сотрудничество органов самоуправления в Соединенном Королевстве происходило по вертикали. В рамках конкурирующих компетенций графства и находящиеся на их территории округа создают совместные комиссии (комитеты), заключения которых проводятся в жизнь решениями соответствующих советов. То же касается и отношений между округами и приходами (общинами), с той лишь оговоркой, что деятельность низовых единиц территориального самоуправления финансируется из окружного бюджета и только окружной совет может дать необходимое распоряжение о расходах.

Ликвидация в 1985 г. городских графств привела к необходимости координировать деятельность городских округов на территории бывших городских графств. Закон обязывает городские округа создавать совместные органы управления для выполнения ряда полномочий, в частности для управления полицией и пожарной охраной. Для этого создаются совместные комитеты, включающие в себя представителей от каждого округа. Эти комитеты назначают начальника пожарной охраны и главного констебля (chief constable), которые и руководят деятельностью соответствующих органов, отчитываясь перед комитетом. Влияние комитета достаточно условно, поскольку деятельность полиции, например, строго регламентируется национальными нормативными актами, вплоть до процедуры назначения на должность. Такие же совместные комитеты создаются, как правило, для территориального планирования в городских агломерациях и для реализации некоторых других полномочий.

Управление полицией и пожарной охраной на территории графств и унитарных образований может подчиняться тем же правилам. Это происходит достаточно часто, поскольку традиционно границы полицейских округов не совпадают с административно-территориальным делением. Так, возможно существование одного главного констебля для нескольких графств (унитарных образований), для одного графства и части другого и т.д.

Иные органы местного управления и контроль

Кроме классических органов самоуправления на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления. Эти органы формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями — это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления. Назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство. Эти отраслевые органы управления часто объединяются акронимом QUANGOs — неправительственные полуавтономные организации (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations. В официальных документах используется также термин NDPBs — неминистерские публичные органы управления /Non-Departamental Public Bodies/, а пресса и местные советники предпочитают свою расшифровку термина QUANGOs - Quite Unacceptable And Nasty Government Off-Shoots). Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и др. Рост числа кванго в 80-е — 90-е гг. и передача им многих полномочий местного управления дает ряду авторов и британской прессе говорить о квангократии, которая приходит на смену самоуправлению. Деятельность кванго может быть распределена территориально по-разному: в масштабах графства, округа, нескольких территориальных образований, отдельного города либо района.

Существуют и классические территориальные службы правительственных департаментов. Они функционируют, как правило, на региональном уровне, т.е. их деятельность охватывает территорию нескольких графств (унитарных образований). Но эта распределение совершенно произвольно — каждый департамент имеет свою территориальную сетку. Сферы деятельности территориальных служб не совпадают не только друг с другом, но и с административно-территориальным делением: региональное управление любого департамента может охватывать лишь часть графства или округа наряду с другими территориями. Тенденция к унификации территориальных сфер деятельности департаментских служб формируется за счет создания и укрепления в Англии административных регионов (regions). Их создание в начале 70-х гг. было связано с потребностями территориального планирования и, позже, с влиянием Европейского сообщества: значительная часть дотаций ЕС предназначена регионам, а для этого необходимо, чтобы они существовали. Из полуфиктивной территориальной единицы регион начинает трансформироваться в самостоятельный уровень управления в начале 90-х годов. С 1993-го в регионе создается своя администрация — интегрированное региональное управление (Integrated Regional Office; с 1995 г. эти органы именуются региональные правительственные управления, Government offices for regions), свой бюджет, а с 1999 г. начинается создание региональных агентств развития — кванго, которые будут заниматься региональным планированием, координацией и поддержкой экономического развития на территории региона. В дальнейшем предполагается создать в регионах представительные органы самоуправления, сначала на основе косвенных, а потом и прямых выборов. Пока же региональная администрация выполняет некоторые функции планирования, но прежде всего занимается координацией деятельности государственных служб на территории региона. Впрочем, несмотря на интегрированность, далеко не все департаменты привели свою систему территориальных представительств в соответствие с границами административных регионов.

Контроль за деятельностью органов самоуправления организован в соответствии с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля, отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим.

Контроль за финансовой деятельностью местных органов осуществляется в двух формах: внутри системы местных органов — финансовым отделом и его аудиторами, а также аудиторской комиссией. Аудиторы местного совета назначаются или нанимаются самим советом и осуществляют текущий контроль за финансовыми операциями на счетах совета. Аудиторская комиссия формируется централизованно: правительство назначает ее членов из числа чиновников, а в последние годы все чаще из числа профессиональных аудиторов, работающих в частных компаниях. Комиссия осуществляет периодические финансовые инспекции в разных сообществах и имеет право контролировать не только законность денежных операций, но и рациональность и эффективность ведения муниципального хозяйства в целом. По результатам инспекционных мероприятий комиссия предоставляет отчеты правительству. Наконец, как уже было сказано, займы советов подвержены предварительному контролю через обязательное одобрение министром.

В Великобритании не существует специального органа, занимающегося контролем за законностью принимаемых местными властями решений. Такой контроль осуществляется заинтересованными лицами и организациями путем обращение в суд в случае незаконности того или иного решения. Однако существует огромное количество специализированных отраслевых органов контроля, подчиненных правительству — школьные инспектора, инспектора пожарной и лесной охраны и т.д. Поскольку контролируемые ими направления входят в сферу деятельности местных советов, речь идет, по сути, об отраслевом контроле за деятельностью органов местного управления. В рамках каждой отрасли соответствующий департамент может осуществлять разовые инспекционные проверки, направляемые из Лондона.

Тем не менее, как представительные органы советы обладают достаточной политической самостоятельностью, с чем не может не считаться центральное правительство.

Ccылка: http://www.ej.ru/?a=note&id=33416

Сообщение **Stio** » 15 ноя 2019, 21:22

ЧТО ДЕЛАТЬ?15 ноября 2019 г.
СМЕНИТЬ ВЕКТОР ВЛАСТИ
13 НОЯБРЯ 2019, ПЕТР ФИЛИППОВ

Можно ли в России создать такую общественно-политическую систему, где решающими будут интересы простого народа? Можно ли установить справедливость в условиях рынка, частной собственности, свободы слова и верховенства права? То есть отбросив несбыточные коммунистические утопии? Можно. Пример тому наши соседи — Швеция, Финляндия, Норвегия, Правда, у наших народов разная история. В Скандинавии древние корни народного представительства и контроля власти. Викинги выбирали своих королей, и королевская власть была ограничена представительными органами. А у нас московские князья, а затем цари и императоры были ничем не ограниченными самодержцами, вольными любого казнить или миловать. Вечевые республики в Пскове и Новгороде были этими князьями уничтожены. Таковы наши российские традиции. Они восторжествовали и при Сталине, они, судя по «московскому делу», доминируют и сегодня.

Для того чтобы пойти по европейскому пути и поменять общественно-политическую систему России, надо изменить культуру широких слоев нашего народа. Мы должны перестать быть «страной рабов, страной господ». Патернализм, т.е. надежда на доброго царя и заботливых чиновников, должна уйти из нашего сознания, как детская сказка. Россияне в массе своей должны осознать, что добиться лучшей жизни можно, только лишив власти правящий класс бюрократии, поставив чиновников под контроль «снизу» — через партии и представительные органы власти. Иначе во власти всегда будут процветать коррупционеры, воры и жулики.

Мы не одни верим в доброго царя. Таких народов много и в Африке, и в Латинской Америке. Даже в Латвии, как показывают опросы, три четверти жителей вместо того чтобы разбираться в программах партий, предпочли бы просто проголосовать за «хорошего президента» с большими полномочиями. И это, несмотря на то, что в этой стране уже работает парламентская республика, есть политическая конкуренция между настоящими партиями, а у президента Эгила Левитса лишь ограниченные полномочия. Он может налагать вето на законопроекты и предлагать кандидатуру премьер-министра, но парламент вправе ее отклонить. Реально политический курс страны выбирает латвийский парламент.

EPA/TASS

В Латвии есть независимый суд, есть и сменяемость власти. А вот политическая культура народа пока не на высоте. Это видно хотя бы по проценту участвующих в выборах. Если в Швеции на выборах высказывают предпочтения тем или иным партиям 85-90% избирателей, то в Латвии всего 35%. Хорошо хоть, что в этой республике, в отличие от России, не практикуют вбросов бюллетений, не принуждают бюджетников голосовать «правильно». Но на примере Латвии мы видим, как медленно происходит взросление общества, изменяются настроения людей, растет политическая культура народа.

Среди россиян процент людей, жаждущих доброго царя-президента, гораздо больше, чем в Латвии. Люди не верят в свои силы, считают, что проводить реформы в состоянии только абстрактное государство. А его они фактически ассоциируют с лицом, которое видят на экране, то есть с Путиным. Подавляющее большинство писем, приходящих в Администрацию президента, — это жалобы президенту на бездействие местных властей. Люди уверены, что от них самих ничего не зависит. Проявить солидарность, принять участие в работе партий и движений, добиться избрания честной местной власти — это нормально для французов и немцев, но не для нас.

Причем, голосуя за Путина, большинство знает, что власть портит, а абсолютная власть портит абсолютно. Так почему мы, россияне, не слушаем голоса разума?

Инстинкт вождизма, видимо, сильнее разума… Этот инстинкт достался нам от первобытных предков. Десятки тысяч лет назад каждое маленькое племя имело вожака. Так же, как сегодня вожака имеет и стая оленей, и стая волков. У нас этот инстинкт сегодня сказывается на политической культуре.

В 1905 году россияне попытались изменить природу власти — не вышло, царские войска и полиция усмирили народ, сформированный тогда парламент просто выродился. В 1917-м вроде бы могли сформировать институты народовластия, но вместо этого посадили себе на шею банду большевиков. Обещая крестьянам землю, они землю у крестьян отобрали. Обещали свободу, создали ГУЛАГ. Стали жить под властью кровавого диктатора Сталина, смирились с господством партноменклатуры.

В 1990-х годах опять у нас ничего не вышло — пожили немного при свободе слова, а потом приступили к восстановлению властной бюрократической вертикали с авторитарным правителем во главе. Вертикали, основанной не на законах, а на указаниях начальства, на произволе власть имущих и послушного суда.

В СССР вся власть принадлежала партийной номенклатуре во главе с генсеком. Это была система партийной бюрократии — чиновников, выполнявших не столько функции управления, сколько политического надзора. Реально командовали местным хозяйством, государственными предприятиями и колхозами чиновники министерств и ведомств, обл- и горисполкомов. Советы народных депутатов всех уровней были откровенной декорацией.

Попытавшись в 90-х годах уйти от химеры коммунизма к рынку и частной собственности, к политической и экономической конкуренции, мы так и не смогли разрушить эту систему «недостойного правления» коррумпированной бюрократии. Более того, в новых условиях чиновники в форме и без оной стали ради личного обогащения собирать дань с предпринимателей и простого народа. Представительные органы так и не стали органами контроля за работой чиновников, абсолютная власть бюрократии возродилась в форме кланового олигархического капитализма. Отношение народа к участию в работе политических партий, к Государственной думе и региональным законодательным собраниям по-прежнему негативное. Посему правят Россией не представители народа в парламенте, а мафиозная корпорация казнокрадов и взяточников. Сформировалась система хозяйствования — конгломерат рыночной, командно- административной и феодальной систем.

Даже если по воле случая в России к власти прорвутся реформаторы вроде Ли Куан Ю, то без поддержки народа правящая бюрократия в союзе с олигархами скорее всего заблокирует реформы. Если народ пассивен, а власть имущие, используя газеты, радио, телевидение, могут дурить гражданам головы, то у власти всегда будут люди типа Путина. Выход один — просвещать, объяснять россиянам через любые каналы, где лежит дорога к свободе и обеспеченной жизни, вовлекать их в политику и надеяться, что со сменой поколений наши люди будут больше похожи на граждан Гонконга или Тайваня и меньше — на нынешних жителей Туркмении.

АР/TASS

Очень важно, откуда исходит вектор власти: от народа, как прописано в Конституции, или от авторитарного правителя, как происходит на практике. В авторитарных режимах вектор власти всегда направлен сверху вниз, т.е. от правителя через пирамиду чиновников на граждан. Фраза в нашей Конституции о том, что власть в России принадлежит народу, — не более чем бутафория. К реальности она отношения не имеет.

Но чтобы органы управления принимали решения в интересах простого народа, вектор власти должен поменять направление, идти снизу вверх. Это значит, что через своих представителей народ должен иметь возможность определять политику в таких сферах, как налогообложение, образование, здравоохранение, расходы на ВПК и армию, гарантии свободы слова и права собственности, и многих других.

По Конституции эти права, вроде бы, у россиян есть. Мы можем избрать депутатов, мэра и президента. Но в реальности действуют всякого рода муниципальные фильтры, подлоги, карусели. А президент обладает самодержавными полномочиями формировать правительство и предлагать Госдуме его утвердить. Если депутаты не утвердят, он может распустить Думу и назначить новые выборы. Конечно, депутаты утвердят. Президент также может смещать губернаторов, чего нет ни в одной демократической стране.

Телевидение, подчиненное правящей бюрократии, — главный источник информации для 85% россиян. Но иногда люди, доведенные до отчаяния, бунтуют. Так, уволились все врачи детского онкодиспансера им. Блохина. Причина — у врачей и медсестер нищенская зарплата. А откуда ей быть другой, если нашим властям наплевать на интересы граждан? При большом профиците бюджета избыток денег в казне тратят не на здравоохранение, а на выгодные госзаказы друзьям президента. По оценке эффективности системы здравоохранения, регулярно проводимой агентством Bloomberg, в 2018 г. среди оцениваемых 56 государств Россия оказалась на 53-м месте. Алжир и Венесуэла впереди нас!

Но вернемся к вектору власти. Поясним правильное направление вектора власти на примере садоводческого товарищества. То, что без председателя не обойтись, как и без сантехника и электрика, — понятно любому дачнику. Но если председателя садоводства будут назначать сверху (как в СССР председателей колхозов назначали райкомы КПСС), то он будет отражать интересы «верха», обкладывать садоводов разного рода поборами (на благоустройство дорог по завышенным ценам, на расширение штатов пожарной инспекции и т.п.). Если же председатель избирается садоводами, им подотчетен и они вправе в любой момент снять его с должности, то он будет стараться на переговорах с местными органами власти отстаивать их интересы. Вроде структура организации управления садоводством та же, а результаты — противоположные!

Другой пример: сравним акционерное общество с государственным предприятием. В АО акционеры контролируют работу менеджеров, привлекая для этого аудиторов со стороны. Их интересы очевидны — рост прибыли и стоимости акций. Они решают, уволить генерального директора или, напротив, премировать. Вектор власти направлен от акционеров к управляющим.

А для менеджеров государственного предприятия самое важное не прибыль, а указание министра и его заместителей. Даже если исполнение этих указаний приведет к убыткам. И все потому, что право увольнять менеджеров принадлежит чиновникам министерства.

Так и в государствах. Если мы избираем царя-президента, а Государственная дума не может контролировать его политику, работу подчиненных ему министерств, то надежды на защиту наших интересов иллюзорны. Вектор власти идет сверху и бьет по нашим интересам.

Получается, что правящая в России коррумпированная бюрократия сама себе суд, сама себе работодатель, сама себе народ… О чем беспокоится наш чиновник? О том:

- чтобы продемонстрировать свою лояльность шефу и сохранить свой пост;

- чтобы договориться с крупным бизнесменом и за солидный откат или долю акций (записанных на родственника) предоставить ему за счет налогоплательщиков госзаказ по завышенной цене;

- чтобы вывезти семью и наворованный капитал из России, построить особняк на Лазурном берегу и навсегда забыть об обнищавших россиянах.

Эта логика поведения свойственна практически всем представителям нынешней российской бюрократии. И полицейские, и сотрудники санэпидстанции, и пожарные, и представители местной власти собирают дань с предпринимателей. Они еще и жируют за счет сверхвысоких окладов, формируемых из средств налогоплательщиков. Игорь Сечин, глава государственной компании «Роснефть», получает ежедневную зарплату 4,5 млн рублей, т.е. около 100 млн руб. в месяц. Глава государственной компании Газпром получает немного меньше — всего 2,2 млн руб. в день, то есть около 50 млн рублей в месяц. Не жалуется на свои доходы и их охранник, глава Национальной гвардии Золотов.

Что этим чиновникам до бабушки-пенсионерки, не имеющей денег на еду, не то что на лекарства? Да и кто выпишет эти лекарства, если сегодня, по предложению Путина и его друзей, здравоохранение «оптимизировано» (например, в Псковской области не хватает 45% медицинского персонала!). Что этим людям до врачей и медсестер с их жалкими окладами, до пациентов без лекарств? Наш народ для них вроде нефти и газа. Он всего лишь источник их личного богатства.

А какова роль моральных качеств и воззрений президента? Разумеется, при векторе власти «сверху вниз» огромную роль играют моральные качества и знания верховного правителя. Приведем пример Китая. Диктатура и политика Мао Цзэдуна обрекала китайский народ на нищету и вымирание. Но когда к власти пришел Дэн Сяопин, начались поиски иного пути (при формальном сохранении коммунистических лозунгов). Политику Дэн Сяопина продолжил Си Дзиньпин (на фото). Объективная оценка личных целей этих двух авторитарных правителей показывает, что для них был важнее рост благосостояния народа, а не внешнеполитические авантюры. И они смогли переориентировать поведение местной бюрократии.

ZUMA/TASS

Шаг за шагом ситуация в стране менялась: крестьянам вернули землю, частникам разрешили сначала малый, а потом средний и крупный бизнес. Были восстановлены отношения с развитыми странами. Иностранный капитал, привлеченный дешевизной китайской рабочей силы, начал строить в стране современные предприятия и импортировать китайские товары. Эта политика в считанные годы превратила Китай в «фабрику мира», позволила многократно повысить жизненный уровень населения. Были подняты и минимальный уровень зарплаты, и планка месячных доходов граждан, не облагаемых подоходным налогом (сегодня это 50 тыс. руб.).

Хотя в Китае официальный минимальный прожиточный уровень установлен на уровне российского (12 тыс. руб.), но процент бедных намного ниже — всего 0,1%, в то время как в России официально 15% (в реальности много больше). Впервые в истории страны там были введены пенсии для всех категорий населения. Колоссальные доходы Китая были вложены в образование, науку, инновации, строительство скоростных магистралей и развитие конкурентоспособных производств.

Иными словами, вследствие личных качеств авторитарных правителей Китая их политика была направлена против коррупции и обогащения бюрократии за счет взяток и откатов (вплоть до расстрелов взяточников на стадионах). Уровень доходов и стиль жизни высших чиновников Китая сегодня не идет ни в какое сравнение с российским, поражает скромностью. При этом в Китае установлены ограничения по сроку пребывания госслужащих на своей должности и конкурсный порядок их замены. В этих условиях крайне затруднено создание олигархических кланов из «своих» бизнесменов. Не ощущается и среди простых китайцев негативного отношения к успешным предпринимателям, создателям крупных и эффективных компаний.

Именно подобная политика авторитарных лидеров, направленная на удовлетворение потребностей народа, порождает у населения надежды на приход «доброго царя». К сожалению, природа человека такова, что на одного Ли Куан Ю приходится двадцать Мобуту, уверенных, что чем беднее народ живет, тем он покорнее, тем больше на счетах и в чемоданах правителя скопится сотен миллионов долларов.

Поэтому россиянам логичнее не надеяться на «заботливого диктатора», а строить политическую систему, в которой власть гарантированно будет отражать интересы народа. То есть надо учреждать парламентско-президентскую республику с конкурирующими партиями. В такой республике вектор власти «снизу вверх» гарантирован.

ТАСС

Но изменить вектор власти, не изменив Конституции вряд ли удастся. Принятая в 1993 году на референдуме новая Конституция не помешала Путину почувствовать себя царем земли российской. И дело здесь не только в средневековой политической культуре нашего народа, но и в тексте самой Конституции. Поэтому, внося изменения в Конституцию, придется считаться с уровнем культуры российского общества.

Учреждение формы правления, заведомо не совместимой с нашей культурой, ни к чему хорошему не приведет. Но и фетишизировать нашу культуру, обрекающую на примирение с нынешним самодержавием, тоже нельзя. Исходить нужно из того, что ничего лучше полупрезидентской модели для России нет. Опыт Франции, Португалии, Финляндии, Польши, Болгарии, Румынии, Словакии, Словении и других стран показывает, что эта модель государства вполне жизнеспособна. Причем не во всех этих странах при ее утверждении народ обладал высоким уровнем политической культуры и конституционным правосознанием. Но сегодня ни в одной из перечисленных стран нет «самодержавного» режима. а у нас он есть. Потому, что в этих странах полномочия всенародно избираемых президентов сбалансированы с полномочиями парламентов. Этого нам предстоит добиться, соответственно изменив российскую Конституцию. Известные российские юристыИгорь Клямкин, Михаил Краснов, Лилия Шевцова предлагают внести поправки, которые даже не требуют созыва Конституционного собрания, но радикально меняют направление вектора власти. Их суть в следующем:

- президенту должна быть отведена лишь роль главного хранителя конституционного строя, гаранта честных правил политической жизни. Роли партийного игрока его нужно лишить, отнять такие функции, как определение основных направлений внутренней и внешней политики и обеспечение «согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Вторая функция, кстати, настолько туманна и размыта, что фактически представляет собой мандат на вмешательство в деятельность любых государственных органов;

- Конституция должна устанавливать обязанность Государственной думы формировать правительство. Правительство должно слагать с себя полномочия не перед вновь избранным президентом, а перед вновь избранной Думой. Она же должна предлагать президенту для назначения кандидатуру премьера, а не наоборот, как сейчас. Но отказать он не вправе. И только если расклад сил в нижней палате парламента не позволит партийным фракциям договориться о кандидатуре премьера, то президент должен быть вправе сформировать свое правительство, которому через год Дума выразит доверие либо недоверие;

- вотум недоверия правительству должен означать его отставку. Не должно быть у президента право выбора: то ли правительство отправить в отставку, то ли распустить Думу;

- президент должен быть лишен права в любой момент по собственному хотению отправлять правительство в отставку.

Это главные поправки, без которых невозможно выбраться из нашей самодержавной колеи. Просто проведение честных выборов не позволят уйти от нынешнего авторитаризма, так как при сохраняющихся в Конституции огромных полномочиях президента они всего лишь воспроизведут нынешнюю систему, которая, в силу своей природы, будет тяготеть к превращению выборов в фикцию.

В смене вектора власти огромную роль играет свобода слова. Отбор достойных, честных депутатов парламента — представителей народа, которые будут способны контролировать работу бюрократии, возможен только при равном доступе к СМИ всех кандидатов. А мы знаем, на каком коротком поводке наша власть держит сегодня прессу и телевидение, как она попирает свободу слова.

Для сравнения: в Швеции верховная и региональная власти не имеют возможности контролировать массмедиа. Бюджетный контроль тоже невозможен. Вместо дотаций из казны жители Швеции оплачивают телевидение и радио сами. Первый и второй каналы шведского телевидения и шведское радио работают по модели общественного вещания. Руководит ими правление из 12 членов, которые назначаются парламентскими партиями, и независимый глава. Основная задача правления — следить за соблюдением баланса и объективной подачей материалов. Поэтому на телевидении не избегают критики правительства, парламента и объективного освещения протестов.

Что касается газет, то их редакции могут придерживаться разной идеологии. Они могут быть социалистическими, либеральными, независимыми и так далее. Это делает прессу максимально открытой: она не скрывает, на каких позициях стоит. Впрочем, это не значит, что либеральные газеты не критикуют депутатов-либералов, просто их критикуют именно с либеральных позиций.

Естественно возникает вопрос: когда россияне станут так же свободны, как шведы, когда они смогут читать и слушать то, что им импонирует?

Ссылка: http://www.ej.ru/?a=note&id=34388

Форум о Грузии

Форум о Грузии, дискуссионный клуб для обсуждения событий в Грузии и во всем мире